依法行政构建法治政府/卞军民
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依法行政构建法治政府
党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，九届全国人大二次会议将其载入宪法。党的十六大和十六届三中全会又把依法治国、依法行政作为完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会的重要任务。按照“依法治国”的要求，我市社会发展重要内容之一应该是通过加强民主政治建设与法制建设实现“法治杭州”这一目标。各级政府承担着广泛而繁重的管理任务，负责实施大部分法律、法规和规章。建设法治政府，使各级政府依法履行自己的职责，依法规范和约束行政权力，依法接受人民群众的监督，将更好地保障人民依法享有各项权利和自由，维护最广大人民群众的根本利益。建设法治政府，可以促进各级政府树立和落实科学的发展观，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能；实行依法决策和科学民主决策，保障法制统一和政令畅通，提高行政管理效能和降低管理成本，创造发展的良好法治环境。建设法治政府，可以增强各级政府工作人员的法制意识和依法办事的能力，使他们善于运用法律手段处理经济和社会事务，维护国家利益和公共利益，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，切实保障人民群众的合法权益。建设法治政府，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，防止行政权力的缺失和滥用，杜绝执法犯法和徇私枉法，将更好地保障宪法和法律的贯彻实施，促进和带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律，推动社会主义民主法制不断进步。因此，依法行政、建设法制政府，是建设“法治杭州”的必要前提和先决条件。笔者认为，根据《全面推进依法行政实施纲要》的要求，我市应该从以下六个方面来建设法治政府。
第一，在行政决策方面。各级政府和行政机关要实行科学民主决策，完善重大问题集体决策制度；完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。涉及经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证或者组织听证。与人民群众利益密切相关的决策事项，应当公开征求公众意见。行政决策公布施行前，应当经过政府法律顾问室（在政府法制机构基础上建立的专为市政府法律服务的机构）的合法性论证。除依法应当保密的外，行政决策的事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。行政机关应当确定机构和人员，定期对决策执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。建立行政决策监督机制和责任追究制度，明确监督主体、内容、对象、程序和监督方式，加强对决策活动的监督。
第二，在行政立法方面。政府立法要始终坚持“三个围绕”，提高政府立法工作质量。一是坚持体现地方特色，紧紧围绕市政府的中心工作开展立法工作。要根据政府立法需求的轻重缓急，加强信息化建设方面的立法，推进我市“信息港”建设和“工业兴市”战略目标的实现；加强城市管理、保护开发旅游资源和环境保护方面的立法，加快城市化进程和“旅游西进”、“环境立市”等战略目标的实现；加强发挥市场在资源配置中的基础性作用方面的立法，确保市政府“改革攻坚”举措的落实；加强行政管理体制改革方面的立法，加快建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，促进行政效能的提高，使政府立法更紧贴我市实际，为推进经济发展、转变政府职能、强化城市管理而服务。二是坚持“立法为民”，围绕群众关心的热点难点问题开展立法工作。要以人为本，高度重视直接关系到人民群众切身利益的法制建设。认真研究应对各种突发事件所引起的有关公共危机方面的立法问题；积极探索“撤村建居”所产生的农民房屋、土地、就业、社会保障等立法难题；努力解决“七难”群众关注的热点、难点问题的立法难题等；依法切实保障人民群众的生命安全，提高其生活质量，使政府立法充分反映民意，具有施行的广泛群众基础。三是坚持法制统一，围绕创新开展立法工作。立法要遵循法制统一原则，注意相关法律、法规和规章的衔接配套，使政府规章具有合理性和可操作性。要善于利用有限的立法资源，加强立法前期调研，继续创新立法方式方法，通过多种途径，切实提高立法的透明度和公众参与程度，充分发挥立法咨询委员会中专家学者的作用，使立法广泛集中民智、真正反映民意、切实珍惜民力。积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度，努力追求和实现立法过程成本、实施后执法成本和社会成本效益的最大化。
第三，在行政管理体制改革方面。一是明确政府的职能定位。要按照“有所为、有所不为”的原则,切实将政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,依法履行工作职责。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,更加重视政府的社会管理和公共服务职能,建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件、公共危机和风险的能力,继续完善劳动、就业和社会保障制度等。二是坚决实行政企分开。要进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与中介机构的关系,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,增强企业活力和整个社会经济的活力与效率。要把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。三是合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，着力解决行政权力的纵向和横向的科学配置问题，使之既保证有利于发挥地方和部门的积极性，又有助于防止产生“地方保护主义”和“部门保护主义”；着力解决行政机关的组织机构、人员编制、职责权限的法定化问题，防止在政府内部滋生机构膨胀、人浮于事、职责不清、互相推诿、互相扯皮的官僚主义和衙门作风。四是改革行政管理方式，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，减少对经济、社会事务的直接的、微观的和事前的干预；充分运用行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，减少行政许可、行政处罚、行政强制等强制性行政手段的适用；加快电子政务建设，推进政府上网工程，扩大政府网上办公的范围；在政府部门之间尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率。五是推进政府信息公开，按照构建阳光政府的要求,进一步规范政府文件公开、信息发布、会议旁听、立法听证、档案查询等具体办法。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外,其余信息都要公开,并为公众查阅政府信息提供便利条件。对涉及面广、关系群众利益的大事,要举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。六是完善依法行政的财政保障机制，建立健全集中统一的公共财政体制，确实落实“执法有保障”这一依法行政的基本要求。
第四，在行政执法方面。各级政府和行政机关要按照有法必依、执法必严、违法必究的要求，从体制、机制和队伍建设等方面入手，进一步加强和改善行政执法工作。必须严格执法，维护人民群众合法权益和经济社会秩序；必须公正执法，文明执法。一是严格按照法定权限和程序行使职权。一切行政权力都要受制于法，一切行政管理行为都要于法有据，既不能失职不作为，又不能越权乱作为。行政决定必须符合法定程序，行政执法人员的执法行为必须遵守法定程序。在行政执法过程中，依法保障当事人和利益关系人的知情权、参与权和受救济权，防止发生违法行使权力侵犯人民群众利益的问题。行政机关行使自由裁量权，一定要做到合理行政，防止滥用职权。二是完善行政执法体制。深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，确保各项法律法规的正确实施。按照职权法定、权责一致的原则，清理和规范行政执法主体，理顺部门之间、上下级之间的职责权限，彻底解决执法职责不清、职能交叉、多头执法等问题，提高执法的整体效能和效果，更大程度地方便人民群众。坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费。完善公开、公平、公正的行政执法责任制评议考核制和执法过错责任追究制，对各种违法执法行为都要坚决依法予以追究，决不姑息。三是进一步加强行政执法队伍建设。建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，是提高行政执法水平的基本保障。加强对行政执法人员的法制教育和职业道德教育，进一步强化他们的执法为民思想，增强依法行政、依法办事的意识和能力。严格实施行政执法人员资格管理制度和岗位培训制度，坚决杜绝无权执法、越权执法等现象。
第五，在行政监督方面。各级政府和行政机关必须依法运用权力、依法监督权力、依法制约权力，做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。一是自觉接受人大监督和政协的民主监督，接受司法机关的监督。各级政府要根据宪法和法律的规定，自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作和接受其质询。自觉接受政协的民主监督，虚心听取他们对政府工作的意见和建议，认真办理政协委员提案。接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督，维护和履行人民法院作出的行政判决和裁定。二是加强社会监督和新闻舆论监督。各级行政机关要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权力，支持人民群众对关系公共利益的重大行政决策、执行过程的监督，拓宽监督渠道，完善监督机制，切实保障人民群众举报、投诉的权利，及时依法查处和纠正各类违法行为。主动接受新闻舆论监督，支持新闻媒体宣传报道与群众切身利益密切相关的行政决策，对重大违法行为进行曝光。切实做好信访工作，善于利用这条重要渠道，倾听群众呼声，掌握社会动态，及时防范和化解社会矛盾。三是完善政府系统内部层级监督。依法界定执法的职责,科学设定执法的岗位,规范执法的程序。加强行政决策责任追究制度和层级监督制度建设，探索行政决策监督机制、层级监督方式和行政执法绩效评估及考核办法，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,规范监督的监督主体、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用。坚持并不断完善报告工作、执法检查、审查批准、备案审查、考核奖惩等层级监督制度，建立健全经常性的巡视督察机制，不断强化上级行政机关对下级行政机关的监督。认真做好行政复议工作，完善复议工作制度和责任追究制度，探索提高复议工作质量的新方法和新举措，如建立简易复议程序解决争议，充分发挥行政复议在政府层级监督中的自我纠错、快捷有效解决行政争议的作用。加强专门监督，积极配合和支持监察、审计等专门监督机关的工作，完善相关法律机制，确保专门监督机关切实履行职责，依法独立开展专门监督，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。建立健全行政机关工作人员依法行政情况的考核制度，把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，制定具体的措施和办法，完善考核制度。建立行政机关的定期报告制度。要求各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况。同时，为了避免依法行政走过场，还要强调行政首长在依法行政中的责任，各级政府、各部门的行政首长作为推进依法行政工作的第一责任人，要负起责任，加强对推进依法行政的领导。
第六，在政府法制机构建设方面。随着依法行政、建设法制政府进程的加快，政府行为的方面越来越受到法律制约。国家相继出台了《立法法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》，几乎涵盖了行政行为的两大方面，即抽象行政行为和具体行政行为。目前，行政程序法已经在起草中，新一届国务院亦明确提出依法行政是本届政府的三大任务之一。由此，各级政府在日常管理中，将面临着越来越多、越来越复杂的法律事务，尤其在重大行政决策问题上，处理的周全不周全将直接影响着政府的形象。《全面推进依法行政实施纲要》第42条要求：“各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件。”《国务院关于贯彻实施行政许可法的通知》在提出以贯彻实施行政许可法为契机，加强政府法制建设，全面推进依法行政中要求，“各级政府和政府各部门都要充分认识做好新时期政府法制工作的重要性，把加强政府法制建设、全面推进依法行政摆到政府工作的重要位置，列入重要议程。”“贯彻实施行政许可法，需要清理完善行政许可有关制度，规范行政机关行政许可行为，强化对实施行政许可的监督。这些工作的法律性、专业性很强，需要有一支熟悉法律和行政管理又相对超脱的机构具体办理，政府和政府部门的法制工作机构在这方面负有重要责任。县级以上地方政府和政府各部门都要适应全面推进依法行政的要求，采取切实有效措施，进一步解决法制工作机构在机构、人员、经费方面的困难，充分发挥其协助本级政府或者本部门领导办理法制事项的参谋、助手作用。”因此，从建设法治政府、全面推进依法行政的目标和要求出发，加强法制机构建设应该摆上重要的议事日程。市政府和各区、县（市）和市级行政机关应加强本级政府和本部门法制机构建设，确保法制机构设置和人员配备与其所担负的任务相适应。同时，长期以来，市政府的重大法律事务处理实际上大量的是由市政府法制办公室承担，而且近年来成倍增长，建立统一处置市政府法律事务机制（在法制机构基础上建立市政府法律顾问室，以政府法制机构现有干部为基础，择优选择教授、律师以及各部门法制机构负责人为政府法律顾问室兼职顾问，为市政府重大决策提供法律意见和合法性论证提供保障，代理市政府的诉讼、仲裁、执行和其他非诉讼法律事务，受市政府所属机构和区政府的委托代理诉讼、仲裁、执行和其他非诉讼法律事务，为市政府及所属机构和区政府提供其他法律服务）已是建设法制政府和全面推进依法行政的实际之需，也是建设“法制政府”的重要举措。（杭州市人民政府法制办公室 卞军民）
农作物种子南繁工作管理办法（试行）（废止）
农业部 海南省人民政府
农作物种子南繁工作管理办法（试行）
（一九九七年七月二十七日农业部、海南省人民政府发布）
一、总 则
第一条 为了加强海南农作物种子南繁工作管理，维护南繁基地生产秩序，保证南繁任务完成，促进农业发展，特制定本办法。
第二条 本办法所称南繁，是指每年10月至第二年5月全国各地、各级科研单位、种子部门及其他单位和个人到海南省三亚市、乐东黎族自治县、陵水黎族自治县等地，从事农作物育种、种子生产和纯度鉴定工作。
第三条 本办法适用于所有从事南繁工作的单位和个人。
二、管理机构及职责
第四条 农业部和海南省政府联合组成国家南繁工作领导小组，组长由农业部主管副部长和海南省主管副省长担任；成员单位有农业部农业司、农垦局、综合计划司、财务司、科学技术与质量标准司、全国农业技术推广服务中心、中国种子集团公司，海南省人民政府办公厅、农业厅、农垦总局、公安厅、交通运输厅、计划厅、科技厅、水利局、粮食局、三亚市人民政府、中国人民解放军三亚警备区、陵水黎族自治县人民政府、乐东黎族自治县人民政府。国家南繁工作领导小组的职责是：
1．组织研究南繁工作方针和南繁管理的政策法规。
2．研究制定国家南繁基地的建设规划。
3．统一协调、管理南繁工作。
4．督促有关单位依照国家有关法律、法规规定依法行政。
第五条 国家南繁工作领导小组下设办公室（以下简称国家南繁办），成员单位有农业部农业司，海南省农业厅、公安厅、农垦总局、三亚植检站、三亚市农业局、陵水黎族自治县农业局、乐东黎族自治县农业局。办公室主任由农业部派处级干部担任，常务副主任由海南省农业厅派处级干部担任，由海南省农垦总局派一名干部担任副主任，三亚、乐东、陵水农业局各派一名主要领导任办公室成员。南繁季节，国家南繁办在海南省三亚市集中办公，处理南繁管理日常事务（三亚、乐东、陵水农业局的成员，代表国家南繁办处理本市（县）内的南繁管理工作，可不在三亚集中办公）。国家南繁办职责是：
1．执行国家南繁工作领导小组决定，具体负责统一组织协调南繁工作，处理日常事务。
2．研究提出南繁发展建设规划的建议，并对南繁投资项目的实施进行监督。
3．对南繁管理费收、支情况进行监督。
4．负责与各省南繁领导小组（指挥部）及南繁所在县（市）南繁领导小组的联系，协调省间南繁单位、南繁单位与南繁所在地各有关部门之间的关系，维护南繁正常工作秩序。
5．调查研究南繁工作中的政策问题，及时提出解决意见。
6．承办国家南繁工作领导小组交办的其他工作。
第六条 各省农业主管部门设立省南繁工作领导小组（指挥部），组长由主管副厅长担任，副组长由种子管理站主管站长担任，南繁季节在南繁基地设立派出机构或指定专人负责本省南繁管理工作。其职责是：
1．负责对本省申请南繁的单位进行资格审查，并出具《南繁资格审查证明》；
2．南繁季节负责组织和管理本省南繁工作，协调本省南繁单位与外省南繁单位及南繁所在县（市）有关部门的关系；
3．认真完成国家南繁办交办的各项任务。
第七条 南繁基地所在县（市）政府要把南繁管理作为一项重要工作列入议事日程，把南繁管理工作纳入农业局、公安局及有关乡镇政府领导的政绩考核范围。县（市）设立南繁管理领导小组，由分管农业的主要领导任组长，农业局的主要领导任副组长，成员由公安局、工商行政管理局、水利局及各有关乡（镇）的负责人组成。领导小组办公室设在农业局，其职责是：
1．宣传、贯彻国家及海南省有关南繁管理的政策法规，搞好本县（市）南繁基地的建设和规划，全面负责管理本县（市）的南繁工作；
2．按国家规定收取并管好、用好南繁管理费，审核签发《南繁许可证》；
3．负责解决南繁生产灌溉用水；
4．查处“无证南繁”和抢购、套购南繁种子的行为；
5．负责本县（市）南繁基地的治安管理，保护南繁人员的人身和财产安全；
6．认真完成国家南繁办交办的工作。
第八条 南繁基地所在乡（镇、场）设立南繁管理办事处，成员由乡（镇、场）主管农业的主要领导和派出所负责人组成。办公室地点设在乡（镇、场）派出所，其职责是：
1．负责本辖区内南繁基地社会治安，保障南繁人员的人身和财产安全，维护南繁基地正常的生产秩序；
2．办理南繁人员《暂住证》；
3．协助南繁单位落实南繁生产用地；
4．处理南繁单位与承担南繁的单位（农户）之间租地合同、繁（制）种合同纠纷及繁（制）种隔离区的矛盾；
5．协助县（市）南繁管理小组查处无证南繁和无证收购南繁种子的行为；
6．完成国家南繁办和县（市）南繁管理领导小组交办的其他任务。
第九条 村委会、农场生产队职责：
1．负责本区域南繁用地安排和南繁育种隔离区的设置；
2．协助南繁单位与法人单位（村民小组）签订南繁租地或繁制种合同，并对合同执行情况进行监督；
3．协调处理南繁人员和当地农民之间的关系，搞好南繁区内的社会治安综合治理工作；
4．防止家畜、家禽践踏南繁地块，损害南繁生产；
5．制止“无证南繁”行为；协助县（市）农业主管部门查处哄抬种价及抢购、套购南繁种子等扰乱南繁工作正常秩序的单位和个人。
三、南繁程序
第十条 南繁单位和个人每年在8月中旬前向本省南繁领导小组上报南繁计划，内容包括南繁作物、面积、地点、起止时间、人员数量等。
第十一条 各省南繁领导小组对申报南繁的单位和个人进行资格审查，符合条件的出具《南繁资格审查证明》，并汇总制定本省南繁年度计划，每年8月底前报农业部农业司。
第十二条 农业部农业司汇总各省南繁计划后，形成全国南繁年度计划，由国家南繁工作领导小组办公室负责协调落实。
第十三条 南繁报到手续的办理：
1．南繁单位凭《南繁资格审查证明》和《植物检疫证》到国家南繁办报到，由国家南繁办和海南省三亚植检站（合署办公）共同签发《南繁准繁证》；
2．凭《南繁准繁证》到县（市）南繁管理领导小组办理《南繁许可证》，并交纳南繁管理费；
3．凭《南繁许可证》和南繁人员《身份证》到乡（镇、场）南繁管理办事处办理《暂住证》；
4．凭《南繁准繁证》、《南繁许可证》、《暂住证》到南繁所在地村委会、场（队）安排南繁用地。
第十四条 南繁所用的是大片土地，应由村民小组与农户签订协议，南繁单位再与村民小组协商签订合同书；南繁所用的是小片土地（1～2个农户），南繁单位可与农户直接协商签订合同。
南繁单位与村民小组或农户签订的合同书一式三份，报南繁所在县（市）农业局、村委会（农场）备案。
第十五条 南繁期间，海南省三亚植检站要将办理《南繁准繁证》的南繁单位及时通报给三亚市、乐东县和陵水县植物检疫站，做好田间检疫安排，南繁单位要主动与海南省三亚植检站联系，协助完成田间检疫工作。
第十六条 南繁种子运输前，南繁单位凭《南繁准繁证》和“产地检疫证明”到海南省三亚植检站办理《植物检疫证》。
第十七条 交通运输部门凭《植物检疫证》办理南繁种子调运手续，并优先安排运输，任何单位不得擅自截留和扣压南繁种子。
第十八条 国家投资建设的南繁基地，由农业部农业司下达年度南繁用地计划及地租指导价，优先支持科研育种、纯度鉴定等工作。
四、南繁管理费用
第十九条 国家南繁办经费由农业部列入专项资金，农业司负责对使用结果审核。
第二十条 南繁管理收费标准由海南省人民政府制定，按南繁面积交纳，由南繁基地县（市）南繁管理领导小组在南繁单位报到办理《南繁许可证》时统一收取，使用“海南省行政事业性收费凭据”。
第二十一条 南繁管理费原则上按3：4：3的比例分配到县、乡（镇、场）、村委会南繁管理单位使用，主要用于南繁工作管理和南繁治安人员协调处理南繁工作及查处南繁治安案件。南繁管理费按收、支两条线管理，严禁挪作他用。
第二十二条 南繁人员办理《暂住证》费用按海南省人民政府规定标准执行，南繁植物检疫费按《植物检疫条件》规定标准执行，南繁生产田灌溉水费按海南省物价局规定标准执行。
第二十三条 有关南繁收费项目，除本办法规定的南繁管理费、植物检疫费、暂住证费外，未经海南省人民政府批准，任何单位和部门不得以南繁名义乱收费。
五、奖 惩
第二十四条 在南繁管理和维护南繁基地社会治安中做出突出贡献的单位和个人，由农业部和海南省政府联合通报表扬，并给予一定的物质奖励。
第二十五条 为维护南繁基地的生产秩序，稳定南繁租地价格，南繁季节在海南省适宜南繁的范围内，除租地直接进行农业生产外，任何单位和个人不得以盈利为目的向他人转租土地，充当掮客，违者一经查出，由国家南繁办报所在地政府依法处理。
第二十六条 对未按本规定履行南繁报到手续办理《南繁许可证》的南繁单位和个人，由南繁所在县（市）农业主管部门按有关规定给予处罚。
第二十七条 南繁单位不得违反合同拒收制种农户的种子。如发生此种情况，由国家南繁办召集制种单位所在省（市、区）南繁领导小组和当地政府有关部门共同协商处理。
六、附 则
第二十八条 《南繁准繁证》和《南繁许可证》由国家南繁办统一印制。
第二十九条 本办法自颁布之日起施行。
第三十条 本办法由国家南繁办负责解释。
国务院办公厅关于进一步推进三北防护林体系建设的意见
国务院办公厅
国务院办公厅关于进一步推进三北防护林体系建设的意见
国办发〔2009〕52号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:
1978年，党中央、国务院从中华民族生存与发展的战略高度，作出了建设西北、华北、东北防护林体系（以下称三北工程）的重大决策，开创了我国生态工程建设的先河。为贯彻落实党的十七届三中全会和中央林业工作会议精神，进一步推进三北工程建设，努力开创生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，经国务院同意，现提出如下意见：
一、充分认识进一步推进三北工程建设的重大意义
（一）三北工程建设成就举世瞩目。经过30多年的建设，三北工程取得了重大阶段性成果，工程区森林覆盖率由5.05%提高到10.51%，治理沙化土地27.8万平方公里，控制水土流失面积38.6万平方公里，改善了生态环境，提高了土地承载力，促进了粮食稳产高产，开辟了农民增收新渠道，为促进区域经济社会可持续发展做出了突出贡献。
（二）三北地区生态形势依然严峻。三北地区是我国沙化和水土流失最严重的地区，区域内沙化土地面积占全国沙化土地面积的85%，水土流失面积占全国水土流失面积的67%。目前，这一地区森林覆盖率远低于全国平均水平，风沙、干旱等生态灾害发生频繁，生态环境仍然十分脆弱，不仅威胁我国的生态安全，而且制约经济社会发展。
（三）加快三北工程建设意义重大。三北地区是我国生态治理最重要、最紧迫、最艰巨的地区之一。进一步加快三北工程建设，是贯彻落实科学发展观，建设生态文明的重要举措；是改善三北地区乃至全国生态环境，拓展中华民族生存和发展空间的战略选择；是增强应对全球气候变化能力，增强森林碳汇功能的重要载体；是提高农业生产力，增加农民收入的有效途径。
二、明确指导思想、基本原则和目标任务
（四）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照发展现代林业、建设生态文明、促进科学发展的总体要求，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律，围绕防沙治沙和水土保持两大任务，大力保护和扩大林草植被，建立和巩固国土生态安全体系，促进人居环境和生态状况不断改善，为区域经济社会协调发展奠定良好的生态基础。
（五）基本原则。坚持生态效益优先，生态效益、经济效益与社会效益相结合；坚持统筹规划、突出重点、分步实施，全面推进与重点治理相结合；坚持科技兴林、因地制宜、因害设防，自然修复与人工治理相结合；坚持深化改革、创新机制，国家投入与社会参与、政府主导与市场调节相结合；坚持依法治林，加强现有森林资源保护，实行保护与建设相结合。
（六）目标任务。力争到2020年，使三北地区森林覆盖率达到12%，沙化土地扩展趋势得到基本遏制，水土流失得到有效控制，建成一批区域性防护林体系。到2050年，森林覆盖率达到并稳定在15%左右，努力实现三北地区生态状况的根本好转。
三、进一步优化工程建设布局
（七）编制分期规划并落实任务。根据三北工程总体规划和经济社会发展需要，国务院林业主管部门要会同有关部门组织编制好分期规划。有关地方各级人民政府要将分期规划纳入本级政府国民经济和社会发展总体规划，认真做好规划的组织实施工作，切实将规划任务落实到建设单位，并定期对规划实施情况进行检查、评估，确保规划任务按期完成，取得实效。
（八）合理布局防护林体系建设。要根据三北工程总体规划，统筹兼顾与其他生态建设工程的关系，科学安排三北工程建设，确保目标统一，形成合力，取得最大成效。按照不同区域功能定位，科学治理，整体推进。在风沙区，以治理沙化土地为重点，通过大力开展造林、封育等措施进行全面治理，适度开发利用沙区资源，建成乔灌草相结合的防风固沙防护林体系；在西北荒漠区，以保护天然荒漠植被为重点，采取以封育保护为主的措施，加强以典型荒漠生态系统为主的自然保护区建设，切实保护好自然生态，建成以沙生灌木为主的荒漠绿洲防护林体系；在黄土高原丘陵沟壑区，以小流域治理为重点，积极发展以干鲜果品为主的水土保持兼用林，建成生态经济型防护林体系；在东北、华北平原农区，以改善农业生产条件为重点，坚持建设、改造、提高相结合，建成网带片相结合的高效农业防护林体系。
（九）加快重点区域治理。集中力量抓好科尔沁沙地、毛乌素沙地、呼伦贝尔沙地、新疆绿洲外围和河西走廊的防沙治沙。加大黄河流域、辽河流域、松花江嫩江流域、石羊河流域、黑河流域、塔里木河流域等重点地区的水土流失治理和湿地保护力度。强化阴山—狼山沿线、阿拉善高原、祁连山地区、柴达木盆地、准噶尔盆地等江河源头和风沙源的治理措施，依法划定封禁保护区，从源头上控制风沙和水土流失危害。
四、强化科学营造和依法管护
（十）优化营造林结构。要因地制宜，科学配置林种树种，不断提高工程建设成效，建立以森林植被为主体、林草结合的生态系统。实行乔灌草结合，在干旱地区以灌草为主；实行封育、飞播和人工造林结合，加大封山（沙）育林育草比重；实行多林种结合，发展生态经济兼用林；实行多树种结合，以乡土树种为主，营造混交林。加强森林经营，加大中幼林抚育力度，有计划地开展农田防护林和低效林更新改造。加强森林防火和林业有害生物防治，提高森林健康水平。
（十一）加大科技推广和服务力度。工程建设要安排一定比例资金用于科技支撑。针对工程建设难点和重点，加强防护林技术研发和集成，开展干旱沙地、瘠薄丘陵等困难立地植被建设技术的集成创新，突破技术瓶颈。加大先进适用技术和治理模式的示范推广力度，工程建设要与林业技术推广同步设计、同步实施、同步验收。全方位开展规划设计、技术指导、科技培训等服务，加强种苗基础设施建设，提高良种壮苗使用率，保证工程建设质量。
（十二）加强保护和利用管理。坚持依法治林，严厉打击乱砍滥伐、乱捕滥猎、毁林开垦、非法占用林地等违法行为，巩固工程建设成果。在有效保护森林资源和生态环境基础上，积极开展林药间作和林草间作，营造特色林果基地、灌草饲料林基地、能源林基地，发展林下经济和花卉、森林旅游等优势特色产业，加快推进农业生产方式转变，增加农牧民收入。
（十三）科学开展工程效益监测和评价。充分运用现代科技手段，建立三北工程区森林资源和建设情况动态监测与效益评价系统。国务院林业主管部门要定期组织对工程区森林资源状况和工程建设情况进行监测和评价，及时公布评价结果，作为考核各地工程建设情况和安排投资的依据。县级以上地方人民政府林业主管部门负责开展本区域森林资源和工程建设效益监测评价工作，根据监测和评价结果，充实和完善建设内容，改进和强化管理措施。
五、加大政策扶持力度
（十四）完善投入机制。加大工程建设投资规模，完善投资标准和投资结构，建立政府投入、社会参与的多元化长效投入机制。逐步加大中央投入力度，重点保证并优先安排重点治理项目建设。积极探索直接收购各种社会主体营造的非国有公益林。有关地方各级政府对三北工程建设要给予支持和投资保障，将森林防火、林业有害生物防治等方面的基础设施纳入各级政府基本建设规划。各有关部门在实施农业综合开发、农田水利基本建设、小流域综合治理、绿色通道建设和国土资源整治等项目时，要统筹考虑防护林建设。鼓励社会投资、捐赠赞助、森林认养和冠名、国际合作等形式，投入工程建设。
（十五）创新建设机制。建立宏观调控和市场配置相结合的充满活力、协调有序、互为补充的建设机制。充分发挥国家在政策法规、组织管理、协调服务、规划设计、督导检查等方面的主导作用。积极推进集体林权制度改革，赋予农民更加充分而有保障的林地承包经营权，依法登记核发林权证，保持土地承包关系长期稳定，放活经营权，落实处置权，保障收益权，激活发展动力，充分发挥农民群众在造林、经营、管护等工程建设各环节的主体作用。充分发挥专业造林队伍在标准化、规模化、集约化、规范化建设方面的骨干作用，重点建设项目逐步推行专业化造林。充分发挥社会的推动作用，采取入股、合作、承包等形式，鼓励、吸引不同经济成分依法参加防护林建设。
（十六）建立金融扶持机制。加大政策性金融对沙产业开发、山区综合开发、林业资源开发等经营活动的中长期信贷支持，林业贷款期限最长可为10年。多方面拓宽林业融资渠道，探索开发适合林业特点的信贷产品和服务方式，拓宽林业信贷担保物范围，推进林业信贷担保方式创新。金融机构要在防范风险的前提下，加大对林农小额信贷和联保贷款的扶持力度，林权抵押贷款利率一般应低于信用贷款利率；小额林农贷款，借款人实际承担利率原则上不超过人民银行规定的同期限贷款基准利率的1.3倍。
（十七）落实生态补偿机制。按照森林分类经营的原则，工程建设区营造的生态公益林，符合条件的，分别纳入中央和地方森林生态效益补偿范围。严格治理责任，在工程建设区从事矿产资源开发和利用活动的经济主体，要负责进行生态的修复和建设。
六、切实加强组织领导
（十八）加强对工程建设的组织领导。有关地方各级人民政府要把三北工程建设纳入重要议事日程，实行行政领导负责制。各有关部门要按照职能分工，各负其责，加强协调，密切配合，齐心协力搞好工程建设。有关各级林业主管部门要强化组织管理、监督指导、协调服务，加强队伍建设，制定完善工程建设标准、管理办法和技术规程，依法推进工程建设。积极开展国际合作与交流。
（十九）动员社会力量参与工程建设。大力宣传三北工程在改善生态环境、建设生态文明、构建和谐社会中的重要作用，提高全社会的生态环保意识。充分发挥人民解放军、武警部队、民兵以及工会、共青团、妇联和其他社会团体在三北工程建设中的重要作用，调动各方面积极性，形成三北工程建设的强大合力。
国务院办公厅
二○○九年八月十五日
